即从保障人民基本权利的宪法规范理念而言，对人民基本权干预程度越深的法，必须要以越强的理由作为基础。

所谓良性违宪，是指虽然违背了当时的宪法条文，但符合人民的根本利益的行为评价。第一，宪法第3条的进一步完善，即中央和地方的国家职权结构的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

而1975年宪法对于间接条款的运用与《共同纲领》和1954年宪法均不相同，它在第15条规定：中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量，亦即仅仅对于军权集中于中央作了明确。除此外，民族区域自治制度依然占据中央与特殊地方关系条款的主要部分。注释: [1] 任喜荣：《完善宪法文本，构建和谐社会》，载《当代法学》2005年第6期，第4页。这是因为宪法创制总是和国家命运与主流意识形态相结合，[22]而国家命运与主流意识形态本身就具备深刻的时代烙印。1954年6月19日，出于对高饶事件的反思，中央人民政府委员会第三十二次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，正式撤销了各大行政委员会，令各省直接对中央负责。

我们刚刚喜迎香港回归15周年纪念日，而距澳门回归13周年亦已不远。近年来，我国中央与地方关系及其法治化研究得到了长足发展，甚至成为当前中国宪法学研究最为重要的增长极之一，有学者即指出：中央与地方的关系问题，已经成为中国制度转型中的一个轴心问题。因此，不论如何完善，其适用都应以必要为原则，这样才能在确保宪法规范通俗易懂的基础上，令间接条款独特的体系解释价值得以最大限度地发挥。

第93条规定：中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。[48] 如2006年深圳市人大常委会审议通过的《深圳经济特区改革创新促进条例》第42条规定：改革创新工作发生失误，只要满足以下三个条件就可以免责：一是改革创新方案制定程序符合条例有关规定，二是个人和所在单位没有牟取私利，三是没有与其他单位或个人恶意串通。[53]第三，明确中央与地方事权与财权相匹配的原则。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

第4条规定：实行民族区域自治的地方，都是中华人民共和国不可分离的部分，显然对中央与民族自治地方之间的统一优先原则予以了着重强调。在形式和内容上，1978年宪法纠正了1975年宪法相关条款的一些不足，并在合理性上呈现出向1945年宪法回归的趋势，如重新对国家立法机关、权力机关的职权进行系统列举，恢复对司法机关地位的部分确认等。

至于对地方静态权力的规定，1978年宪法则主要通过3个条文加以规定，即第34条对地方各级立法机关（人民代表大会）和行政机关（革命委员会）的确认，第36条地方各级立法机关的职权，以及第37条地方各级行政机关的职权。[58]第三，明确中央与地方事权划分的基本原则。[8]第二，本文所指的中央与地方关系针对的主要是中央同省级地方的关系，不同地方层级之间的纵向府际关系则暂且不在本文探讨之列。最后，直接条款之中央与一般地方关系动态条款的完善方向。

[38]显然，为了尽量限缩甚至消弭实质合法性和形式合法性的现实差异，同时又不至于令自身权威性和稳定性过分削弱，作为根本法的宪法在规定中央和地方关系的时有必要为未来可能的改革预留足够的制度空间。（三）直接条款之中央与一般地方关系的静态条款 从数量上来说，中央与一般地方关系的静态条款是是宪法中央与地方关系规范的主体，它直接指向当前研究中央与地方关系的关键性问题——中央与地方的事权、财权划分及其匹配。[33] 前引31，第395页 [34] 一个典型例证是，现行宪法中调整中央与地方关系的核心条款——第3条的规定，在表述上几乎就是1956年毛泽东《论十大关系》中要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性一说的翻版。笔者认为，事权划分原则主要有四：其一，兼顾中央和地方两个积极性原则，即对中央核心利益和地方核心利益的分别实现给予统一的观照，走出长期以来一味将地方视作中央附庸的误区。

需要注意的是，1978年宪法将1954年宪法对于最高人民检察院与地方各级人民检察院之间领导与被领导关系的规定改为了监督与被监督的关系。1957年陈云在国务院第五办公室办公会议上则指出：要做到中央与地方各得其所，地方的积极性要和中央的计划性结合起来。

解放初期，全国划为东北、华北、华东、中南、西南、西北六个大行政区。[2] 参见[德]卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第3-24页。

全国各地方人民政府均服从中央人民政府。又如，1949年《共同纲领》第16条提出：中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜，并在第33条进一步指出：中央各经济部门和地方各经济部门在中央入民政府统一领导之下各自发挥其创造性和积极性。[45]第二，我国中央与地方关系的立法过于分散。第90条规定了国务院各部、各委员会在本部门的权限内，发布命令、指示和规章的权力。[18]那么，这部宪法对于中央与地方关系的规范设计又如何呢？兹依照前文的类型化思路，逐一进行剖析。另一方面，对于地方层面的基本问题（第30、95、100条）进行分别规范，从而形成与中央制度层面相应的地方层面的基本制度框架。

但这里所指的仅限于正式由宪法文本所承认的原则，相比专门的学术探讨在范围上要小得多。通过比较五个宪法（文件）文本的中央与地方关系条款的演变轨迹可知，虽然存在不断发展的趋势，但其在内在结构上并无明显的改变。

[42] 例如，李治安主编的《中国五千年中央与地方关系》（人民出版社2010年版）一书中，对于建国后中央与地方关系发展史的梳理集中在下篇第一章至第四章。也就是说，对于中央和地方权力的静态划分始于1954年宪法。

归纳来看，笔者认为主要包括（但不限于）如下五点。如，第14条规定：凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议。

在确保中央统一领导的基础上，实现中央与地方在具体事权问题上各有所管、各有所重，从根本上移除条条关系和桶形结构的消极影响。另一方面，应当着重关注民族区域自治权的真正实现，即在宪法层面极大削弱《民族区域自治法》及其相关法律规范的软法色彩。其二，客观现实、事权、责任和职能相适应原则，即令客观现实、事权、责任和职能四要素在事实上彼此间都具有良好的对应关系。[35] 其次，宪法中有关中央与地方关系的条款无法对既有部分改革成果及时、全面地确认和巩固。

第三，从更为宏观的视角来看，宪法文本中最大的块块模式体现为对于中央与地方二元关系的综合把握和对中央与地方分别表述的分野之上。参见辛向阳：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版，第255-256页。

[39]而良性违宪出现的本身恰恰就揭示了我国宪法中央与地方关系条款在这方面的缺陷——其后推行诸多中央与地方关系的改革正是由于这种局限而被蒙上了违宪的面纱。[54]因此，从应然的状态而言，事权与财权相匹配是现代国家内部（尤其是中央与地方间）权力分配的重要原则——有多少事权就应当有多少财权。

施米特就曾由此提出了处境法（Situationsrecht）的概念。[42]从宏观来说，我国中央与地方关系的调整一直采取政策主导模式，甚至权力什么时候收放、怎样收放、收放多少，没有一个确定的标准，往往以领导人的意志作为决策依据。

[27]当然，随着中央与地方关系的深化调整，笔者也曾对该原则的先天不足有所异议，[28]但却也不能就此抹杀其在我国数十年中央与地方关系发展历程中所发挥的持续的、积极的作用。不过由于视角不同，因此这与苏力的理解在本质上并无矛盾。文章来源：本文曾获蔡定剑宪法学教育基金会2013年优秀论文二等奖（一等奖空缺）。然而，1949年的《共同纲领》中并无此类条款。

[46]第三，对于中央与地方关系的重要领域尚存立法空白。[49]对此，笔者曾在另一篇文章中有系统论述，此处不赘。

总的说来，从1949年《共同纲领》到1982年宪法，我国宪法文本中央与地方关系条款的演变基本呈现出一种上升的发展趋势，内容上逐渐丰富，规范性上也不断优化。如，第5条第3款规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

因此，如何深入理解这些间接条款的规范意义（尤其是体系性价值），甚至如何在我国宪法完善的过程中充分理由间接条款的功能优势，无疑会在未来中央与地方关系宪政研究的领域中扮演重要的角色。当然，论述以现行宪法为分析样本。